黨的二十屆三中全會《決定》提出，“推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”，對流域治理如何深化作出新部署。流域以分水嶺為邊界、以江河湖泊為紐帶，是自然地理、風俗文化和社會活動的復合空間系統。流域的整體流動性使其常跨越多個行政管轄區，導致上下游間生態環境治理與經濟發展的利益沖突，難以兼顧全流域的整體性和系統性。如何有效統籌協調流域跨界協同治理，是生態文明建設的重要課題。

    流域治理存在的跨界協同難題。流域是生態文明建設的關鍵場域。近年來，京津冀、長三角、珠三角和成渝地區等區域通過建立協同機制，實施聯合立法、統一規劃及協同治污等措施，初步形成了跨界流域協同治理體系，并提煉出可推廣的經驗。但從全局來看，流域治理仍受行政區域限制，跨界協同治理面臨諸多亟待破解的難題。

    跨行政區協調難題。在以中央與地方關系為主軸的國家治理結構視角下，流域治理體系現代化需要破解職責分工、關系協調、沖突解決等關鍵問題。一方面，我國流域治理的跨界協同體系尚待健全，中央、流域管理機構、地方政府的協同機制存在不足。另一方面，流域治理面臨著分段管理困境，流域生態空間、人口城鎮及產業布局均按行政單元劃分，各地在生態環境保護標準及執法監督等方面也缺乏一致性。

    跨部門協同難題。流域治理涉及水利、環保、水務、交通等多個部門，導致資源與權力分散，政策制定與執行存在一定的碎片化。其一，以水環境管理為例，長期以來，“水利部門不上岸管理，生態環境部門不下水監管”以及“多部門共管而責任不清”的現象普遍存在。其二，流域內水資源管理部門眾多，職責界限相對模糊，權限劃分不清，水環境保護執法主體權責不明。

    區域間利益協調難題。流域上中下游自然條件各異，生態建設與經濟發展重點不同，利益協調成本高昂，引發區域間的矛盾沖突。例如，黃河流域中上游地區仍以農業為主，經濟發展水平相對滯后，然而嚴格的環境治理措施又在一定程度上制約了該區域的經濟發展。如何兼顧環境治理與經濟發展，規范地方政府的行為策略，促進流域上下游協調發展，是流域治理所面臨的重要課題。

    構建流域跨界協同治理體系。“協同”是流域治理的關鍵，針對治理分散和多頭管理問題，必須進一步強化部門、區域和政策間的協同聯動。通過構建流域上下游一體的協同治理體系，以確保局部與全局的協調統一、治標與治本的緊密銜接、當前和長遠的有機融合。

    完善流域治理的協同制度體系。推進流域綜合治理，要始終堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境，規范約束流域保護與開發，形成可持續的高標準治理與高質量發展的良性循環。

    一是完善流域協同立法。首先，堅持以流域為單元的綜合立法原則，健全協同立法的體制機制，健全流域治理法律法規內容，鼓勵制定具有區域特色的流域保護條例。其次，加快制定和修訂流域生態監測及評價標準規范，強化流域生態環境治理標準的協同性。最后，做好流域生態環境保護規劃與產業政策的銜接配套，確保不同部門政策措施的協調聯動。

    二是強化多主體協同參與。流域治理要堅持“全局一盤棋”原則，應實現多元主體共同參與。首先，理順流域統籌協調機制，明確流域管理機構、地方政府及相關職能部門之間的權責關系，完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。其次，持續完善流域、區域、行業管理的議事協商機制，確保上中下游地區之間跨區域、跨部門的協同合作。

    三是建立健全流域河湖長制體系。河湖問題表象在水里、根子在流域。要想根治河湖頑疾，必須提升流域治理水平，充分發揮河湖長制在流域治理中的引擎作用。因此，需要充分發揮流域河湖長制的效能，依托流域層面的協作機制，協調解決跨區域、跨流域、跨部門的重點難點問題，推動目標協同、任務配合、措施銜接、行動同步，實現上下游、左右岸、干支流聯防聯控聯治。

    完善流域治理的協同管控機制。流域治理涉及上下游、左右岸、干支流的相互影響，構成多主體、多議題的復雜系統。為提升流域治理績效，必須跨越問題邊界，形成協同治理的政策共同體，推動跨域協同管控。

    一是強化流域空間規劃。充分發揮流域空間規劃的引領、指導、約束作用，推動流域協同保護與治理工作，確保目標統一、布局整體、步調有序。首先，制定關鍵流域國土空間規劃，構建涵蓋全流域、全類型的統一規劃體系，強化多用途管制，完善規劃許可制度。其次，加強跨省域和省內跨區域上下游地區之間的統籌協調，優化流域國土空間格局和經濟布局，以促進流域的整體保護與共同發展。

    二是強化水資源的剛性約束。流域治理要加強需求管理，強化水資源總量和水環境容量的剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃城市規模、土地利用、人口分布及產業發展。在此基礎上，依據流域上下游的生態區位和自然條件，優化生產要素、環境資源的配置，持續推進生態、生活、生產空間格局的協調優化。

    三是強化生態環境分區管控。遵循流域整體性、系統性規律，精準把握上下游、左右岸及干支流之間的統籌協調，確保生態管控區與行政區實現有效分離。要防止“一刀切”式管理，針對不同區域的生態環境特點和主要問題采取差異化、精準化的管控手段，并科學設定流域生態環境保護目標。在此基礎上，明確流域內相關各方的責任、權利與利益，形成多方協同、齊抓共管的良好格局。

    完善上下游貫通一體的環境治理體系。流域生態環境治理需更加注重統籌兼顧，關鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統性、整體性及協同性。要進一步健全責任體系、標準體系及政策體系等，全面提升流域生態環境治理的整體效能。

    一是落實流域治理協同責任。深入推動流域自然資源協同調查監測體系建設，持續完善流域資產負債表編制制度。同時，強化自然資源資產和生態環境保護審計工作，完善流域自然資源保護利用及資產保值增值的協同考核機制與獎懲制度，確保地方政府主體責任與企業污染治理責任得到切實履行。

    二是加強流域聯防聯控聯治。以流域為單位，構建跨區域、跨部門的治理機制，強化流域生態環保基礎設施的共建共管，協同實施生態修復與環境治理，以保障水生態安全。同時，統一跨界生態環境、監測、執法標準，做到用一套標準規范生態環境保護，用“一張網”統一生態環境監測和評估，用“一把尺”統一生態環境執法與監管。

    三是強化流域生態環境監測。利用大數據、云計算、人工智能等技術，賦能生態環境智慧監管，進一步完善天地一體、上下協同、信息共享的智慧生態環境監測網絡。同時，不斷完善流域生態環境監測技術體系，定期開展生態環境狀況調查評估，為聯防聯控聯治提供堅實的數據支撐。

    完善流域治理的利益協調機制。流域協同治理的關鍵在于如何解決不同區域的利益訴求和沖突。這就要求在充分尊重各方主體利益、合理補償利益差距的基礎上，進一步完善利益協調機制，加快構建流域協同治理的利益共同體。

    一是完善流域生態補償機制。流域治理需解決生態效益外溢問題，避免上游治理下游受益現象。一方面，健全縱向生態補償機制，強化轉移支付資金的引導作用，建立與生態產品掛鉤的資金分配補償機制。另一方面，完善橫向生態補償機制，明確區域權責，構建基于定量生態貢獻的跨區域補償制度。進一步提高生態產品在社會交換中的占比，完善生態產品價值實現機制。

    二是規范自然資源市場化配置。針對流域自然資源多重價值屬性，需在市場化基礎上有效規制，預防掠奪性開發等問題，應對自然資源在時空分布上的不均衡挑戰。同時，應積極探索跨區域流域用水權、排污權、碳交易權及山林權等交易機制，完善自然資源市場化配置體系，構建企業主動作為、政府科學引導、社會廣泛參與的流域資源配置模式。

    三是推動流域產業分工合作。要踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進流域生態共同體發展。一方面，因地制宜協同推進降碳—減污—擴綠—增長，加快培育壯大綠色低碳產業，將生態優勢轉化為農業、養殖、康養、旅游等產業的發展優勢。另一方面，推動流域上下游地區圍繞產業鏈延伸、價值鏈提升、增強產業鏈韌性開展分工合作，鼓勵共建產業園區，以優化產業布局。