一、工作背景

    2017年，根據(jù)黃浦江上游飲用水水源地格局變化情況，本市調(diào)整了黃浦江上游飲用水水源保護(hù)區(qū)劃，并同步增設(shè)飲用水水源保護(hù)緩沖區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“緩沖區(qū)”）。為進(jìn)一步規(guī)范緩沖區(qū)管理，上海市人民政府于2018年12月26日印發(fā)《上海市飲用水水源保護(hù)緩沖區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《緩沖區(qū)管理辦法》），自2019年3月1日起施行，有效期至2024年2月29日。

    《緩沖區(qū)管理辦法》實(shí)施以來，本市各相關(guān)部門、相關(guān)區(qū)持續(xù)加強(qiáng)緩沖區(qū)管理，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目審批關(guān)，嚴(yán)格監(jiān)管緩沖區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)污水垃圾處理處置設(shè)施，強(qiáng)化碼頭船舶及農(nóng)業(yè)污染防治，緩沖區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量得到顯著提升，為切實(shí)保障黃浦江上游水源地安全發(fā)揮了重要作用。隨著國(guó)家和本市生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)變化，同時(shí)考慮到《緩沖區(qū)管理辦法》即將到期，為進(jìn)一步統(tǒng)籌緩沖區(qū)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)過深入調(diào)研和充分征求意見，本市對(duì)《緩沖區(qū)管理辦法》進(jìn)行了修訂。

    二、總體考慮

    本次修訂把統(tǒng)籌推進(jìn)高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為核心理念，進(jìn)一步提高緩沖區(qū)管理的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。主要有以下三方面考慮：

    一是劃定程序和范圍保持不變。緩沖區(qū)范圍的劃定和調(diào)整，仍由市生態(tài)環(huán)境局會(huì)同相關(guān)部門、相關(guān)區(qū)在組織專家科學(xué)論證的基礎(chǔ)上提出方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。由于市政府最新批準(zhǔn)的《黃浦江上游飲用水水源保護(hù)區(qū)劃（2022版）》未對(duì)緩沖區(qū)范圍進(jìn)行調(diào)整，故適用范圍保持不變。

    二是保護(hù)力度保持不變。隨著國(guó)家和本市生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)體系日趨完善，《緩沖區(qū)管理辦法》中排污總量控制、農(nóng)業(yè)污染防治、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和管理、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境管理、土壤和地下水污染防控、污染事故應(yīng)急處置等一般管理要求已與全市其他區(qū)域管理要求趨于一致，可直接執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)政策，結(jié)合本次修訂形成的特殊管理要求，總體上緩沖區(qū)保護(hù)力度保持不變。

    三是以負(fù)面清單形式強(qiáng)化精準(zhǔn)治污。本次修訂簡(jiǎn)化刪除了面上通用的一般管理要求，進(jìn)一步細(xì)化明確了原過于寬泛的管理規(guī)定，以防范風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，重點(diǎn)通過負(fù)面清單形式明確禁止性行為，守住產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入底線，并在固廢設(shè)施、碼頭和船舶污染防治等領(lǐng)域保留或根據(jù)最新法律法規(guī)更新形成了針對(duì)緩沖區(qū)的特殊管理要求。負(fù)面清單管理形式體現(xiàn)了精準(zhǔn)治污的要求，使管理邊界更清晰，在日常監(jiān)管過程中也更具可操作性。

    三、主要內(nèi)容

    本次修訂形成的《緩沖區(qū)管理辦法》共十條，主要內(nèi)容如下：

    （一）沿用并優(yōu)化的條款

    第一條（目的依據(jù)）、第二條（設(shè)置原則）、第三條（部門職責(zé)）、第四條（政府責(zé)任）、第五條（企業(yè)事業(yè)單位義務(wù)）、第六條（緩沖區(qū)劃定程序）、第七條（生態(tài)補(bǔ)償政策）、第十條（施行時(shí)間）為《緩沖區(qū)管理辦法》中沿用并優(yōu)化的條款。其中，第一條補(bǔ)充了“統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”的指導(dǎo)思想，以及《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《上海市船舶污染防治條例》等最新法律法規(guī)；第二條將“準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)”修改為“準(zhǔn)保護(hù)區(qū)”，與《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的提法保持一致；第六條根據(jù)前期征求意見情況補(bǔ)充了海事部門；第十條更新了施行時(shí)間（自2024年3月1日起施行），與《緩沖區(qū)管理辦法》的失效時(shí)間相銜接；其余條款與《緩沖區(qū)管理辦法》保持一致。

    （二）新增條款

    第八條（管理要求）、第九條（負(fù)面清單）為本次修訂新增的核心條款。其中，第八條明確規(guī)定了總體管理要求，即：緩沖區(qū)實(shí)施負(fù)面清單管理，以負(fù)面清單形式明確緩沖區(qū)范圍內(nèi)禁止實(shí)施的行為。負(fù)面清單未禁止的，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)以及國(guó)家和本市的其他管理規(guī)定。第九條明確規(guī)定了四類負(fù)面清單：

    一是產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。主要針對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較大的涉重點(diǎn)重金屬重點(diǎn)行業(yè)，本市目前僅涉及鉛蓄電池制造業(yè)、電鍍行業(yè)兩個(gè)行業(yè)，具體表述為：“禁止新建、擴(kuò)建鉛蓄電池制造業(yè)、電鍍行業(yè)等涉重點(diǎn)重金屬重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目；改建建設(shè)項(xiàng)目，不得增加水污染物排放量”。

    二是固廢設(shè)施管控負(fù)面清單。與《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十一條針對(duì)其他需要特別保護(hù)區(qū)域的規(guī)定保持一致，具體表述為：“禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物集中貯存、利用、處置的設(shè)施、場(chǎng)所和生活垃圾填埋場(chǎng)”。

    三是碼頭污染管控負(fù)面清單。延續(xù)《緩沖區(qū)管理辦法》第十三條第一款規(guī)定的要求，并將語(yǔ)序調(diào)整為負(fù)面清單的提法，具體表述為：“禁止新建、改建、擴(kuò)建危險(xiǎn)品裝卸碼頭（符合規(guī)劃和環(huán)保要求的船舶加油站、加氣站除外）”。

    四是船舶污染管控負(fù)面清單。對(duì)照《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第五十一條第二款規(guī)定“禁止在長(zhǎng)江流域水上運(yùn)輸劇毒化學(xué)品和國(guó)家規(guī)定禁止通過內(nèi)河運(yùn)輸?shù)钠渌ｋU(xiǎn)化學(xué)品”和《上海市船舶污染防治條例》第十七條規(guī)定“禁止船舶向黃浦江、蘇州河排放生活污水、含油污水，禁止船舶向其他內(nèi)河通航水域排放含油污水”的有關(guān)要求，完善船舶污染管控要求，具體表述為：“水域范圍內(nèi)，不得航行裝載劇毒化學(xué)品、國(guó)家禁止運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)化學(xué)品以及危險(xiǎn)廢物（廢礦物油除外）的船舶，禁止船舶排放含油污水、生活污水、垃圾等污染物”。