據公開資料，2016年已經有79個城市出現內澇。在此背景下，能夠最大限度地實現雨水在城市區域的積存、滲透和凈化，促進雨水資源的利用和生態環境保護的“海綿城市”建設正日益受到重視。

　　“下雨就澇，雨停就旱。”這是目前中國多數城市建設結構的一個真實寫照。

　　2016年夏，隨著各地進入雨季，武漢、南京、北京、西安等城市暴雨如注，又輪番上演“城市看海”的景象。根據住建部的統計，2008年至2010年，全國有60%以上的城市發生過不同程度的洪澇，其中有近140個城市洪澇災害超過3次以上。究其原因，全球變暖使得暴雨增多趨強，過去粗放型的城市化建設又使得城市的內澇、洪水災害風險明顯上升。

　　全國范圍內“城市看海”的面積再次擴大，海綿城市建設迫在眉睫。繼2015年住建部推出16個海綿城市試點后，日前，包括北京、天津、大連等城市在內的14個城市已進入第二批試點名單。公開資料顯示，住建部和財政部等部門正在加快海綿城市項目的推進進度，目前有超過一半工程已經動工。

　　然而，原本寄望能增強城市抵御暴雨等災害的海綿城市，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。根據新聞報道，首批16個城市試點里，包括武漢、鎮江、嘉興等在內，有10個出現了內澇。動輒數百億投資的海綿城市，正遭受強降雨的考驗。

　　碎片化

　　持有同樣觀點的還有北京建筑大學海綿城市研究院院長助理王文亮。“碎片化往往不是體現在工程層面。海綿城市建設初期有過分強調源頭減排，企圖依靠該系統，或僅依靠傳統管網達到內澇防治目標的傾向。”王文亮指出。目前，不經過系統分析和方案比選，片面、理想化地通過源頭、末端、管網、水系等單一技術措施，來解決復雜的系統問題的現象普遍存在。

　　碎片化問題根源最終指向頂層設計。王文亮解釋，此種情況除了與在國內普遍缺乏建設經驗技術下，項目一哄而上有關，還和地方管理部門城市建設理念沒有根本轉變有關。

　　在低影響開發設施的落實方面，知名景觀設計師王幸大認為，目前試點城市在設計上主要依照傳統工程經驗，沒有進行詳細模型建構分析，致使雨水花園等低影響開發設施不合格。且施工圖設計說明簡單，如沒有明確介質比等，導致工程預算仍然沿襲常規計算進行，施工隊的利潤偏低，易導致施工不當，造成項目差強人意。

　　“對于下凹式綠地的施工，傳統施工隊在施工過程中，僅是把綠地平面做得低于路面，地下的滲透鋪裝不完善，原本應兼具收納、滯留雨水功能的下凹式綠地成了蚊蠅孳生地。”在美國西雅圖從事低影響開發二十余年的佘年常常遇到該情況。為此他感慨：在國內從事低影響開發最得意的是培養幾個優質包工頭。

　　“現在主體施工隊伍是過去城市園林工程施工方，認為植物種活就好了。”北京大學景觀設計學研究院副院長感嘆，低影響開發建設不同于往日簡單粗獷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培養一批符合海綿城市建設需求的施工隊伍。

　　已建成社區“海綿化”改造難

　　與此同時，根據《關于推進海綿城市建設的指導意見》要求，通過海綿城市建設，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。中國城市規劃設計研究院水務分院資源能源所所長王家卓說，這些指標并非只針對試點城市，而是面向全國所有地區的。

　　業內人士指出，目前，雖然一些試點城市在加快海綿城市建設，但不少地方海綿城市建設在整體進程、規劃指標等方面仍然面臨一些挑戰：

　　——已建成社區改造難。海綿城市建設，重要任務就是對已建成小區，尤其是經常出現積水小區進行“海綿體”改造。相對于新建城區或社區可以通過先期區域詳規、中期施工監督、后期項目驗收等指標與渠道來約束，已建成的老舊社區建設難度非常大，被業內視為“帶刺的骨頭”。

　　一個海綿城市試點建設負責人坦言，已建成社區海綿體改造施工中會遇到各種矛盾，比如新增下凹式綠地，可能導致停車位減少；房頂綠化，面臨違章建筑拆除問題，“實現規劃目標的難度非常大”。

　　——建設標準不明晰。盡管住建部2014年發布《海綿城市建設技術指南》，指導各地開展海綿城市建設，但由于各地建設海綿城市的目標與方式差異較大，只能靠試點城市自身“摸著石頭過河”。

　　——政府部門配套不同步。一些受訪專家表示，海綿城市建設需要規劃、城建、水務、園林等部門充分協調“齊步走”。尤其是各地城市新區建設中，即便不是試點城市或區域，也必須提前規劃、系統建設。

　　融資困境

　　而在此前華中科技大學公共管理學院教授譚術魁對首批14個試點海綿城市的評估中，譚教授通過比對認為，7個試點的市政設施建設無法匹配其經濟水平，需要加大海綿體建設。

　　在譚術魁的研究中，市政設施包括排水管道長度、公共綠地面積、防洪堤長度、公園面積和排水管道密度等。

　　但錢從何處來是個問題。中央財政專項獎補標準為：直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。“三年建設期的中央資金只有十幾億元，但很多試點提出的建設規模都是百億以上。主要融資模式是地方投資平臺借債，這導致本應是拉動經濟增長的海綿城市建設，卻增加了地方政府債務。”業界資深人士劉波說。

　　7月1日，北京海綿城市控股有限公司發起的聯合體，與廣東省河源市江東新區管委會簽約，成立江東新區海綿城市及地下管廊的建設運營主體。在此之前，北京海綿控股聯合體先后簽約河北望都經濟開發區（一期）、唐山高新區的海綿城市及地下管廊項目。北京海綿控股方面介紹，這些項目的戰略投資協議總額達200億元以上，2016年落地實施項目近5億元。

　　“北京海綿控股的市場定位為PPP模式資本金提供商。國內一個試點地區完成項目招標后卻4個月無法進場，原因就在于沒有準備好資本金。”北京海綿控股董事長李國棟說。而在劉波看來，海綿城市建設中社會資本難以進入，部分原因在于地方政府不愿意放棄平臺公司的控股權，從而減少分紅和治理架構中的話語權。

　　但地方政府也希望通過海綿城市PPP項目獲得額外效益。“PPP項目如果不和產業掛鉤很難持續發展，我們去一些地市洽談，地方政府的引資標準很現實：能給當地帶來什么產業、如何形成稅收回哺。”李國棟說。

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