黨的十八大提出“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位；十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快生態(tài)文明制度建設(shè)；中共中央政治局審議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展，是建設(shè)美麗中國的必然要求”，明確了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)、主攻方向。
中央政治局會(huì)議提出，應(yīng)按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制障礙。不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制是全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設(shè)的主要障礙。改革不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制，是生態(tài)環(huán)保改革從理念走向?qū)嵺`的重要切入點(diǎn)，是為環(huán)境保護(hù)主管部門安裝鋼牙利齒的重要突破口。
推進(jìn)我國的生態(tài)環(huán)保管理體制改革，問題諸多，任重道遠(yuǎn)。美國生態(tài)環(huán)保管理體制經(jīng)過多年發(fā)展，最終形成了完善的生態(tài)環(huán)保管理體制，確保了將美國環(huán)境保護(hù)目標(biāo)充分納入國家各項(xiàng)議程，其成功經(jīng)驗(yàn)值得中國借鑒。
美國生態(tài)環(huán)保體制改革的特點(diǎn)
首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革是美國環(huán)境保護(hù)工作的重要任務(wù)。
一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革成為可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)于1996年出臺(tái)了名為“可持續(xù)的美國：未來繁榮、機(jī)會(huì)和健康環(huán)境的共識(shí)” 的美國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，為了促進(jìn)未來的進(jìn)步與發(fā)展，美國必須就環(huán)境保護(hù)承擔(dān)更多的義務(wù)，這就意味著必須對目前的生態(tài)環(huán)境管理體制進(jìn)行改革，建立新的和有效的框架。可見環(huán)境管理體制改革是美國可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。
二是推進(jìn)生態(tài)環(huán)保體制改革，維持高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是美國環(huán)保局的重點(diǎn)任務(wù)。美國環(huán)保局新任局長麥肯錫上任后在確定的優(yōu)先領(lǐng)域中新增了有關(guān)環(huán)境管理體制改革的內(nèi)容，以使美國環(huán)保局成為一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)。可見，環(huán)境管理體制改革也是美國環(huán)保局的重點(diǎn)工作。
三是通過經(jīng)濟(jì)手段輔助生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革。美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)認(rèn)為，要更好地解決環(huán)境問題，提高現(xiàn)存管理體制的效率，構(gòu)建基于工作實(shí)際情況的非傳統(tǒng)管理體制非常重要。此外，應(yīng)通過稅收與補(bǔ)貼，以及市場刺激手段等因素進(jìn)行改革。為此，經(jīng)濟(jì)手段是改革的輔助因素。
其次，美國通過合理的生態(tài)環(huán)境管理體制，確保環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入國家議程。
美國合理的生態(tài)環(huán)境管理體制，最大限度地確保了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)被納入國際政治議程之中。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
一是美國環(huán)保局具有較高地位。美國環(huán)保局代表聯(lián)邦政府全面負(fù)責(zé)環(huán)境管理，是各項(xiàng)環(huán)境法案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其宗旨是保護(hù)人類健康與環(huán)境。局長由當(dāng)選總統(tǒng)提名，經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)生效。盡管美國環(huán)保局局長不是內(nèi)閣成員，但他可以參加內(nèi)閣會(huì)議，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，擁有比一般獨(dú)立部門負(fù)責(zé)人更多的權(quán)力，因此強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)在國家政治議程中的地位。
二是國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)充分發(fā)揮咨詢和協(xié)調(diào)作用。環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)是根據(jù)《美國環(huán)境政策法》設(shè)置的，設(shè)在美國總統(tǒng)辦公室下，原則上是總統(tǒng)環(huán)境政策方面的顧問，也是制定環(huán)境政策的主體。國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的職能主要有兩項(xiàng)：為總統(tǒng)提供環(huán)境方面的咨詢意見（咨詢作用）和協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的活動(dòng)（協(xié)調(diào)作用）。設(shè)立國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的目的是使行政部門的首腦（總統(tǒng)）掌握關(guān)于國家環(huán)境狀況的準(zhǔn)確而全面的信息，從而使總統(tǒng)能夠就有關(guān)資源與環(huán)境的事項(xiàng)作出正確的決策。
三是通過實(shí)施政策環(huán)境影響評價(jià)，將環(huán)境責(zé)任轉(zhuǎn)移到每個(gè)政府機(jī)構(gòu)，確保統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。美國其他政府機(jī)構(gòu)在環(huán)境管理中擔(dān)任重要角色，這不僅是因?yàn)橐恍┎块T負(fù)責(zé)某方面與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的管理責(zé)任，而且各政府部門本身也是環(huán)境管理的對象之一，其工作需要符合國家環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，充分考慮對環(huán)境的影響。根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法》，所有的政府部門在各自管理職權(quán)范圍內(nèi)的決策都要考慮環(huán)境影響，實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)，并盡力理清各部門之間的環(huán)境管理責(zé)任。這一要求從政策源頭上控制了環(huán)境影響，將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到每個(gè)政府機(jī)構(gòu)身上。
四是柵欄環(huán)境管理模式與環(huán)境保護(hù)中央集權(quán)相結(jié)合。柵欄環(huán)境執(zhí)法模式是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局、州和地方環(huán)境保護(hù)部門形成柵欄的水平木板，各級環(huán)境保護(hù)部門所參與的各項(xiàng)計(jì)劃和政策形成柵欄的尖樁，通過各級環(huán)境保護(hù)部門的共同努力，確保全國環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。環(huán)境保護(hù)中央集權(quán)則是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局在與州、地方環(huán)境保護(hù)部門充分合作的同時(shí)，還保留了監(jiān)督權(quán)和約束權(quán)。通過資金控制，最大限度地促使各級環(huán)境保護(hù)部門切實(shí)為環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)。經(jīng)過多年的實(shí)踐，這種體制基本上可以保證環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)既能保護(hù)公眾健康，又照顧到各方的利益。聯(lián)邦政府與州政府的力量平衡造就了一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制。
五是創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式，將合作執(zhí)法與強(qiáng)制執(zhí)法相結(jié)合。上世紀(jì)70~80年代，美國環(huán)保局將執(zhí)法的重點(diǎn)放在對最嚴(yán)重的違法者的懲罰上，實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)法并取得了巨大的成功，但隨著社會(huì)發(fā)展，也引起了企業(yè)與地方政府的不滿，弊端不斷凸顯。在此背景下，美國創(chuàng)新執(zhí)法模式，提倡環(huán)境領(lǐng)域的合作執(zhí)法。通過執(zhí)法檢查、談判、促進(jìn)守法項(xiàng)目通過、提起法律訴訟等提高了企業(yè)的守法能力，緩和了環(huán)境執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，還得到了地方政府、企業(yè)和公眾的大力支持，確保環(huán)境執(zhí)法的有效性。
我國深化生態(tài)環(huán)保體制改革的建議
我國生態(tài)環(huán)保管理體制的不合理問題，表面上是環(huán)境保護(hù)部門缺乏鐵腕和鋼牙利齒，但究其根本，一是由于法律賦予環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)力不清晰，橫向上涉及部門眾多，難以協(xié)調(diào)，縱向上權(quán)責(zé)關(guān)系不合理，難以統(tǒng)一，影響監(jiān)管的統(tǒng)一性和高效性；二是新《環(huán)境保護(hù)法》剛剛落地，依法治理環(huán)境在執(zhí)行方面還缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性、執(zhí)行力不足。
根據(jù)中共中央政治局會(huì)議精神，深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)保體制改革的基本動(dòng)力，是切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)工作抓緊抓好的關(guān)鍵。這與美國等發(fā)達(dá)國家將生態(tài)環(huán)保體制改革作為重要任務(wù)的經(jīng)驗(yàn)不謀而合。為此，要做好陳吉寧部長提出的改革深水區(qū)的各項(xiàng)工作，應(yīng)充分借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，從以下幾方面入手：
首先，提高環(huán)境保護(hù)綜合決策、科學(xué)決策能力，確保生態(tài)環(huán)保的政策統(tǒng)一。
一是充分發(fā)揮環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會(huì)職能，強(qiáng)化專家隊(duì)伍，確保綜合決策。我國國家環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)向政府提供環(huán)保方面科學(xué)性的決策建議，為政府環(huán)保政策的貫徹和環(huán)保規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提供支持，類似于美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的咨詢職能。建議環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會(huì)通過構(gòu)建多元化、專業(yè)化的專家隊(duì)伍，吸納各部門、各級政府、企業(yè)、公眾等的意見和建議，在國家有關(guān)資源與環(huán)境的事項(xiàng)決策時(shí)提供重要支持。
二是通過環(huán)境影響評價(jià)引導(dǎo)各部門行為，確保科學(xué)決策。美國通過實(shí)施政策環(huán)境影響評價(jià)，將環(huán)境責(zé)任轉(zhuǎn)移到每個(gè)政府機(jī)構(gòu)，確保了各部門的科學(xué)決策。建議借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)階段做好、做實(shí)項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評，引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展朝著環(huán)境友好型方向前進(jìn)；中遠(yuǎn)期，可以考慮將政策環(huán)境影響評價(jià)納入環(huán)評法中，對各部門的政策、活動(dòng)進(jìn)行政策環(huán)評。
其次，強(qiáng)化新《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)行力度，剛?cè)岵?jì)，在恰當(dāng)時(shí)期將“合作執(zhí)法”融入“強(qiáng)制執(zhí)法”。
加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要內(nèi)容。“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，雖然在全國起到了震懾作用，但是隨著執(zhí)法力度的加大，暴力抗法、阻撓執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生。這與美國上世紀(jì)70~80年代的狀況類似。為此，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在強(qiáng)制執(zhí)法不斷推進(jìn)的同時(shí)，開始合作執(zhí)法的探索，并尋求恰當(dāng)契機(jī)，大力培育環(huán)境守法理念，通過培訓(xùn)、宣傳、守法項(xiàng)目扶持等一系列非強(qiáng)制性措施，增加企業(yè)的環(huán)境守法能力，既可使環(huán)境得到保護(hù)，又使企業(yè)獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾的利益融合。
第三，推動(dòng)橫向生態(tài)環(huán)保職能優(yōu)化整合和事權(quán)劃分，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
針對生態(tài)環(huán)保體制橫向上各部門職能交叉重疊現(xiàn)象，建議借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，將提高現(xiàn)存管理體制的效率、使環(huán)境管理部門成為一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)作為生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)之一。建議將各職能部門的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法權(quán)盡量精簡統(tǒng)一。同時(shí)，加強(qiáng)各部門之間的溝通，鼓勵(lì)部門之間構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)具有類似美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)協(xié)調(diào)功能的機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各部門的協(xié)調(diào)，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。
第四，下放行政審批權(quán)，保留監(jiān)督和約束權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能與監(jiān)督職能的結(jié)合。
根據(jù)有關(guān)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求，在事權(quán)下放的同時(shí)，應(yīng)最大限度地加強(qiáng)監(jiān)管，避免風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的縱向生態(tài)環(huán)保體制基礎(chǔ)上，下放行政審批權(quán)，保留監(jiān)督權(quán)和約束權(quán)。建議做到以下幾點(diǎn)：一是明確政府的服務(wù)職能，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)幫助地方環(huán)境保護(hù)主管部門對執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，幫助地方提高執(zhí)法能力。二是以合作為基礎(chǔ)，將環(huán)境質(zhì)量與項(xiàng)目資金捆綁，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門通過調(diào)整配套資金額度，對地方政府的環(huán)境保護(hù)工作形成激勵(lì)機(jī)制。三是通過立法，明確規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門通過建立健全規(guī)范的行政審批管理制度，監(jiān)督下放的審批權(quán)力有效實(shí)施，對地方環(huán)境保護(hù)主管部門行使監(jiān)督權(quán)（而非人事管理權(quán)）。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心
京公網(wǎng)安備 11010802021286號(hào)