橫向財政轉移支付為何難推進？

　　記者：生態補償推行了這么多年，為何還沒有深入推廣開來？您認為目前實施生態補償遇到了哪些困難？

　　劉桂環：總體來看，生態補償正在諸多困難中前行。

　　首先，生態補償理論基礎和技術方法研究不足，頂層設計不到位。使得生態補償管理不夠規范，于是就出現“生態補償是個筐，什么都往里裝”和“會哭的孩子有奶吃”等現象。

　　其次，生態補償政策促進了政府行政管制手段和經濟手段的結合使用，政府手段與市場手段的“協同效應”正在逐漸顯現，但還需進一步加強。

　　第三，跨省生態補償較難推進。兩省之間很難協商生態補償的問題，究其原因在于國家層面沒有出臺相關政策，還存在著利益相關者責任關系界定不明確、補償標準有待厘定等問題。

　　第四，生態補償法律基礎較薄弱。目前國家層面生態補償立法缺失，造成我國各地生態補償實踐普遍存在法律依據不充分問題。地方規范性文件缺乏法律效力。

　　記者：目前生態補償資金主要依靠中央財政轉移支付，其他渠道明顯缺失。這會對生態補償效果有什么影響？

　　劉桂環：當前階段，生態補償大多是一項“要錢”的工作，補償資金也主要依靠中央財政轉移支付，其他渠道相對較少。同時，對生態補償資金使用和管理的后續機制準備不充分，現有的做法多側重于如何拿到生態補償資金，而對于補償資金在受償者內部之間的分配、使用和管理，重點生態區的人民群眾為保護生態環境做出很大貢獻，還存在著保護成本較高、補償偏低的現象。

　　有的地方甚至出現擠占、挪用補償資金現象。這是由于補償資金的使用效果即補償的監測與評估機制不足，不利于生態補償機制發揮其應有的作用。由于規范約束不足，一些地方總想在生態補償名義之下籌集資金，但錢卻未能真正有效用于生態補償上，這無形當中降低了生態補償的公信度。

　　記者：縱向財政轉移支付會給國家財政造成很大壓力，有時會出現補償不足的情況，所以有人提出，要重點建設具有現實性的橫向財政轉移支付的生態補償機制，您對此怎么看？

　　劉桂環：什么是生態橫向財政轉移支付？即考慮到同級地方政府之間的生態功能及其關聯程度，各同級地方政府之間的橫向財政平衡，也稱“兄弟互助式”，這種模式是同級的各地方政府之間的平行轉移，一般是財力富裕地區（生態功能相對不足）向財力不足（生態功能相對富裕）地區轉移。這種模式可作為縱向財政轉移支付的補充。

　　橫向財政轉移支付機制應該是彌補縱向財政轉移支付資金不足的有效手段之一，但目前建立基于生態補償的橫向財政轉移支付的政法依據還不充分，建議加強這方面的研究工作，為實施橫向財政轉移支付奠定良好基礎。

　　針對目前橫向財政轉移的不足或者說缺失，有關部門正在積極推動建立橫向財政轉移支付制度。鼓勵在一些條件成熟地區先行試點，待充分總結試點的基礎上，摸索出成功經驗，進一步推廣，循序漸進構建具有中國特色的生態補償橫向轉移支付制度。例如，新安江跨流域水環境補償試點已經具備了橫向財政轉移支付的特征，但從某種層面來說，還不屬于真正意義上的橫向財政轉移支付，但隨著試點經驗的逐步總結和完善，可以為其他地方提供借鑒。

　　只能用錢補償嗎？

　　記者：有人認為，現在補償方式過于簡單，請問您如何看待這個問題？還有哪些補償方式可以借鑒？

　　劉桂環：目前，政府仍然是生態補償的主要購買者，生態補償的行政色彩還比較濃厚，存在一定的制度約束，同時政府補償形式又較單一，主要采用資金補償，對于政策補償、實物補償、技術補償、智力補償等形式，則運用較少。

　　在建立和完善生態補償機制過程中，這些補償方式都需要統籌考慮。但考慮到目前我國處于建立生態補償機制的初期階段，低點起步，以資金補償開始，循序漸進地推廣其他適宜的生態補償方式也是符合國情的。例如地方出現了異地開發模式、水權交易模式、排污權交易模式等，尋找適合我國國情的市場化生態補償途徑需要在總結國內外經驗的基礎上逐步推廣，穩步推進。

　　記者：針對我國生態補償機制不完善的現狀，需要從總體上建立類似環境污染收費的系統政策嗎？

　　劉桂環：據了解，國家有關部門正在開展歸并整合有關專項資金、研究開征環境保護稅等工作。在生態補償機制建立的初期階段，生態補償所需的資金應該能夠在整合后的專項資金中統籌解決。

　　當然，長期來看，有必要引入市場化途徑，吸引更多的社會資金參與到生態補償和生態建設中來，進一步完善生態補償機制。

　　“富饒的貧困”從何而來？

　　記者：請問，您如何看待生態補償與扶貧的關系？

　　劉桂環：目前對生態補償的認識還不夠全面，認為接受補償的地區往往是落后的貧窮地區，生態補償往往與扶貧工作緊密結合。實際上，生態補償與扶貧并不能畫等號，不能依靠生態補償來解決貧困問題。

　　位于“生態重地”的貧困地區居民往往被迫陷入“要溫飽還是要環保”的兩難境地。也經常有地方抱怨自己是 “富饒的貧困”，境地尷尬。從這一點來看，需要我們處理好“造血”補償與“輸血”補償的關系。

　　財政轉移支付這種“輸血型”生態補償機制對促進流域生態環境保護和建設起到了十分重要的作用。今后也必須進一步完善“輸血型”生態補償，加大生態保護重點區域的支持力度，把這些地區的生態功能穩定住。

　　同時，我們也應該看到，這種“輸血型”生態補償機制無法解決發展權補償的問題，因為它無法解決生態保護和建設投入上自我積累、自我發展的問題。目前，欠發達地區生態環境保護和建設工作的深度、廣度、力度基本上取決于外部輸血量（財政轉移支付資金）的多少，他們缺乏生態環境保護和建設的內生原動力和支撐力，缺乏“造血”功能。一旦“輸血”（轉移支付）停止，有些生態環境保護和建設活動也將隨之停止。因此，建立“造血型”的生態補償機制既是對現有生態補償機制的完善和補充，更應是一種發展模式的拓展和創新。